وجود حلقه ای مفقوده در غنی‌ترین نظام‌ حقوقی حفاظت از میراث فرهنگی

خبرگزاری مهر، گروه استان‌ها- کوروش دیباج: 

در سال‌های اخیر، شمار تخریب‌ها، تعرض‌ها و تجاوزها به عرصه و حریم آثار تاریخی کشور، به‌ویژه در استان‌هایی چون اصفهان، فارس، خوزستان و کرمان، رشد نگران‌کننده‌ای یافته است. براساس داده‌های غیررسمی منتشرشده از سوی کارشناسان حقوقی و پژوهشگران میراث فرهنگی، تنها در بازه‌ی پنج‌ساله‌ی اخیر بیش از ۱۰۰۰ مورد تخلف ثبت‌شده در قالب ساخت‌وساز غیرمجاز، حفاری غیرقانونی و تعرض به حریم آثار ملی به ثبت رسیده است؛ آماری که تنها بخش آشکار ماجراست، زیرا بخش بزرگی از تخریب‌ها، هرگز گزارش یا پیگیری قضایی نمی‌شوند.

در شرایطی که ایران با قدمتی چند هزار ساله از غنی‌ترین نظام‌های حقوقی در زمینه حفاظت از میراث فرهنگی برخوردار است قانونی که از سال ۱۳۰۹ تاکنون یکی از جامع‌ترین نمونه‌های منطقه محسوب می‌شود، پرسش اساسی اینجاست که چرا با وجود وجود این حجم از قوانین و آیین‌نامه‌ها، آثار تاریخی کشور هنوز در معرض تهدیدند؟ آیا مشکل از ضعف قانون است یا از ناتوانی نهادهای متولی در اجرای درست آن؟ گزارش پیش‌رو می‌کوشد با واکاوی دقیق این موضوع از دید کارشناسان و صاحب نظران تصویری روشن از نسبت میان قانون، اجرا و اراده در نظام حقوقی حفاظت از آثار تاریخی ایران ارائه دهد.

اجرای قانون مهم‌تر از تصویب قانون است

نوروز رجبی، باستان‌شناس، و کارشناس رسمی قوه قضاییه، در گفت‌وگو با خبرنگار مهر با تأکید بر اهمیت نقش قانون در حفظ آثار تاریخی اظهار کرد: قانون شرط لازم برای تحقق بازدارندگی است، اما شرط کافی محسوب نمی‌شود. برای اثرگذاری قانون، ابزارهای دیگری نیز لازم است که باید هم‌زمان فعال باشند. وی با اشاره به سخنان رئیس‌جمهور درباره قانون‌گریزی در دستگاه‌های اجرایی گفت: یکی از نکات کلیدی در بحث قانون اساسی این است که بسیاری از ناقضان قانون خود سازمان‌ها و نهادهای دولتی و عمومی هستند و این مسئله در حوزه میراث فرهنگی نیز صادق است.

وی ادامه داد: در حوزه میراث فرهنگی، مشکل از خود قوانین نیست بلکه از اجرای آن‌هاست. با همین قوانین موجود هم می‌توان از آثار تاریخی و محوطه‌های باستانی کشور به‌خوبی حفاظت کرد، اما وقتی دستگاه‌ها به وظایف قانونی خود عمل نمی‌کنند، قانون کارایی خود را از دست می‌دهد.

این کارشناس رسمی قوه قضاییه افزود: البته می‌توان قوانین را به‌روزتر و کارآمدتر کرد، به‌ویژه در زمینه جرم‌انگاری‌های جدید مثل تخریب‌های دیجیتالی، تبلیغات در فضای مجازی یا ترک فعل‌هایی که زمینه وقوع جرم را فراهم می‌کنند. به گفته رجبی، اگر ترک فعل کارمندان، کارشناسان و مدیران نهادهای مرتبط جرم‌انگاری و پیگیری شود، بخش بزرگی از تخریب‌ها و قصورها در حفاظت از آثار تاریخی برطرف خواهد شد.

نخستین ناقض قوانین میراث فرهنگی خود دستگاه‌های دولتی‌اند

وی با اشاره به مصادیق متعدد از نقض قوانین موجود توسط نهادهای رسمی گفت: در برنامه چهارم توسعه و همچنین در برنامه ششم توسعه، برای جلوگیری از تخریب آثار تاریخی در اثر اجرای پروژه‌های عمرانی قوانین مشخصی تدوین شده، اما نخستین ناقضان این قوانین، دستگاه‌های دولتی و به‌ویژه سازمان برنامه و بودجه هستند.

رجبی اظهار کرد: در بند شش آیین‌نامه اجرایی حفاظت از بناهای تاریخی در برابر پروژه‌های عمرانی تصریح شده است که سازمان برنامه و بودجه پیش از موافقت‌نامه با هر دستگاه اجرایی، باید نظر سازمان میراث فرهنگی را اخذ کند، اما در عمل این قانون اجرا نمی‌شود. به گفته وی، پروژه‌های عمرانی بسیاری بدون هماهنگی با وزارت میراث فرهنگی آغاز شده‌اند و اعتبار نیز برای آن‌ها تخصیص یافته است، در حالی‌که در مرحله اجرا منجر به تخریب آثار تاریخی و باستانی شده‌اند.

وی افزود: نمونه روشن این مسئله را می‌توان در احداث سدها، پروژه‌های نفتی، پالایشگاه‌ها و طرح‌های کشت و صنعت مشاهده کرد. تنها دستگاهی که تا حدودی با وزارت میراث فرهنگی تعامل دارد وزارت نیرو و سازمان منابع آبی ایران است، آن هم نه به معنای واقعی و کامل.

این باستان‌شناس تأکید کرد: یکی از عوامل مهم در تداوم این وضعیت، عملکرد ضعیف خود وزارت میراث فرهنگی است. وزارتخانه‌ای که باید حافظ و ناظر اصلی آثار تاریخی باشد، در بسیاری موارد بسیار کند، ناکارآمد و سست عمل می‌کند و همین ناتوانی در اجرای وظایف موجب شده بسیاری از پروژه‌های عمرانی بدون ارزیابی دقیق اثراتشان بر میراث فرهنگی کشور پیش بروند.

قوانین میراث فرهنگی ایران از جامع‌ترین نمونه‌ها در جهان است

منیره خلقی، دکترای حقوق بین‌الملل و مدیر امور بین‌الملل و حقوقی پژوهشگاه میراث فرهنگی کشور، در گفت‌وگو با خبرنگار مهر اظهار کرد: ایران از جمله کشورهایی است که در حوزه قوانین میراث فرهنگی در زمره نظام‌های پیشرو به شمار می‌آید. نمونه بارز این پیشرفت را می‌توان در قانون حفظ آثار ملی مصوب ۱۳۰۹ مشاهده کرد که از نخستین قوانین جامع در زمینه حمایت از میراث فرهنگی بوده است.

وی افزود: علاوه بر قانون ۱۳۰۹، آیین‌نامه‌های اجرایی متعددی به تصویب رسیده که در کنار قوانین کیفری مرتبط، مجموعه‌ای از ضمانت‌اجراهای مشخص برای مقابله با تخریب، صدمه یا تجاوز به عرصه و حریم آثار تاریخی پیش‌بینی کرده‌اند. از این رو می‌توان گفت که در زمینه تدوین و تصویب قوانین در حوزه میراث فرهنگی، کشور ما با فقر قانونی مواجه نیست.

مدیر امور بین‌الملل و حقوقی پژوهشگاه میراث فرهنگی کشور ادامه داد: آنچه امروز چالش اصلی در حوزه میراث فرهنگی محسوب می‌شود، نه فقدان قانون، بلکه نبود نظارت مؤثر بر اجرای قوانین است. به گفته وی، قانون به‌تنهایی نمی‌تواند ضامن حفاظت از میراث فرهنگی باشد، بلکه باید مجموعه‌ای از عناصر از جمله حاکمیت قانون، نظارت بر اجرا و هماهنگی میان نهادهای ذی‌ربط وجود داشته باشد تا بازدارندگی مورد انتظار تحقق یابد.

ضعف در اجرای قوانین و غفلت از مبانی حقوقی میراث فرهنگی

وی اظهار کرد: متأسفانه در سال‌های گذشته، پس از ادغام سازمان میراث فرهنگی با مجموعه‌های گردشگری و صنایع‌دستی، بخش حقوقی این حوزه مورد غفلت قرار گرفته است. وی با مقایسه این وضعیت با نظام‌های سلامت عمومی گفت: همان‌گونه که در حوزه بهداشت باید اقدامات پیشگیرانه پیش از وقوع بحران انجام شود، در حوزه میراث فرهنگی نیز باید سیاست‌های پیشگیرانه جایگزین واکنش‌های مقطعی و موردی شود.

خلقی تأکید کرد: متأسفانه تاکنون رویکرد وزارت میراث فرهنگی نسبت به موضوعات حقوقی بیشتر واکنشی بوده است. یعنی پس از وقوع تخریب یا صدمه به یک بنای تاریخی به موضوع ورود می‌کند، در حالی که لازم است سازوکارهای نظارتی و پیشگیرانه در ساختار اداری نهادینه شود تا از بروز چنین حوادثی جلوگیری گردد.

وی افزود: یکی از مشکلات جدی موجود، فقدان پیگیری مؤثر از سوی نهادهای متولی است. حفاظت از میراث فرهنگی صرفاً وظیفه وزارت میراث فرهنگی نیست، بلکه امری حاکمیتی است که قوای سه‌گانه و سایر نهادهای دولتی نیز در قبال آن مسئولیت دارند. نظارت بر اجرای این قوانین باید از سوی مجلس شورای اسلامی و قوه قضاییه به‌طور جدی دنبال شود، چراکه حفاظت از میراث فرهنگی بخشی از حاکمیت ملی است نه وظیفه یک وزارتخانه.

تفسیر نادرست قضات از مفهوم لطمه، مانع جدی در حفاظت از حرائم بناهای تاریخی

امید غنمی، مدیرکل حقوقی و املاک وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی کشور در گفت‌وگو با خبرنگار مهر اظهار کرد: علیرغم اینکه قوانین ناظر بر میراث فرهنگی سابقه طولانی در حوزه حفاظت دارند، در عین حال دارای خلأهایی نیز هستند. با این حال اگر همین قوانین به درستی اجرا شوند و محاکم قضایی همکاری و برخورد جدی با متخلفان داشته باشند، می‌توانند بازدارندگی لازم را ایجاد کنند.

وی با اشاره به یکی از چالش‌های مهم در روند قضایی مربوط به تخلفات در حرائم آثار تاریخی اظهار کرد: قانونگذار تصریح کرده است که هرگونه اقدام در حریم آثار تاریخی که موجب لطمه به اثر شود، تخلف محسوب می‌شود و برای آن علاوه بر اعاده وضعیت، مجازات حبس یا جزای نقدی نیز در نظر گرفته شده است. با این حال، در برخی موارد قضات محترم تعبیر دقیقی از مفهوم لطمه ندارند و آن را صرفاً به تخریب فیزیکی محدود می‌کنند، در حالی که لطمه مفهومی تخصصی و چندوجهی است.

غنمی تأکید کرد: خواهش ما از قضات محترم این است که تفسیر و تعیین مصداق لطمه را به کارشناسان میراث فرهنگی بسپارند. زیرا لطمه می‌تواند منظر تاریخی را مخدوش کند، بنیان سازه را متزلزل سازد یا اصالت فضا را از بین ببرد؛ مفاهیمی که بدون نظر کارشناسی قابل تشخیص نیستند.

وی افزود: اگر این فرآیند کارشناسی به درستی اجرا شود، می‌توان از ساخت و سازها و اقدامات غیرمجاز در حرائم بناهای تاریخی جلوگیری کرد و حفاظت موثرتری از بافت‌های فرهنگی و تاریخی به عمل آورد.

مجازات‌های موجود کافی است، اما اجرای دقیق و اعاده وضعیت به حالت اولیه مهم‌تر است

مدیرکل حقوقی و املاک وزارت میراث فرهنگی در پاسخ به پرسشی درباره اینکه آیا مجازات‌های پیش‌بینی‌شده در قوانین کنونی بازدارندگی لازم را دارند یا نه، اظهار کرد: به اعتقاد من میزان مجازات‌ها کم نیست و بازدارندگی لازم را دارد، اما مهم‌تر از آن اجرای احکام مربوط به اعاده وضع به حالت اولیه است. اگر این بخش به‌درستی اجرا شود، اثر تنبیهی و اصلاحی آن از مجازات حبس نیز بیشتر خواهد بود.

وی در ادامه درباره تخریب آثار تاریخی توسط نهادها یا دستگاه‌های دولتی گفت: در بحث کیفری، هیچ تفاوتی میان اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی یا دولتی وجود ندارد و همه باید در برابر قانون پاسخگو باشند. هیچ امتیاز یا تخفیفی برای مدیران و دستگاه‌های اجرایی قائل نیستیم. با این حال، حفاظت از میراث فرهنگی تنها بر عهده وزارتخانه نیست و نیاز به همکاری همه دستگاه‌ها از جمله شهرداری‌ها، دهیاری‌ها، بخشداری‌ها، فرمانداری‌ها و وزارتخانه‌های مرتبط دارد.

غنمی تأکید کرد: میراث فرهنگی متولی حفاظت است، اما مالکیت آثار متعلق به مردم است و همه دستگاه‌ها باید خود را در برابر این میراث مسئول بدانند. چنانچه استعلام‌ها در پروژه‌های عمرانی، معدنی و سایر فعالیت‌ها به‌موقع انجام شود و نظر میراث فرهنگی گرفته شود، بسیاری از پرونده‌ها و مشکلات فعلی رخ نخواهد داد. اما در مواردی که مجوزها بدون هماهنگی صادر می‌شود و سپس دستگاه متوجه تخلف می‌شود، قانون به صراحت تکلیف را روشن کرده و دستگاه متخلف باید پاسخگو باشد.

میراث فرهنگی در حصر بی‌توجهی و قانون‌گریزی نهادی

با نگاهی به وضعیت کنونی حفاظت از میراث فرهنگی ایران، آشکار است که مسئله اصلی نه در ضعف قوانین، بلکه در بی‌عملی ساختارهای اجرایی و کم‌رنگ بودن اراده نهادی برای اجرای قانون نهفته است. کارشناسان حقوقی و باستان‌شناسی بر این باورند که قوانین موجود از جامع‌ترین نمونه‌ها در سطح جهان‌اند و در صورت اجرای صحیح، می‌توانند بازدارندگی مؤثری در برابر تخریب و تجاوز به آثار تاریخی ایجاد کنند. با این حال، فقدان نظارت مؤثر، نبود پیگیری قضایی در برابر ترک فعل مدیران، تفسیر نادرست مفاهیم تخصصی همچون «لطمه»، و ناتوانی در حمایت از مالکان آثار تاریخی، چرخه ناکارآمدی را تداوم بخشیده است. راه نجات میراث فرهنگی، نه در تصویب قانون جدید، بلکه در بازگرداندن اقتدار قانون موجود و الزام دستگاه‌ها به اجرای واقعی آن است.